Rozhodnutí NS

30 Cdo 2768/2017

citace  citace s ECLI
Soud:Nejvyšší soud
Datum rozhodnutí:06/12/2019
Spisová značka:30 Cdo 2768/2017
ECLI:ECLI:CZ:NS:2019:30.CDO.2768.2017.1
Typ rozhodnutí:ROZSUDEK
Heslo:Odpovědnost státu za škodu
Nemajetková újma (o. z.)
Správní řízení
Vady řízení
Dotčené předpisy:§ 13 předpisu č. 82/1998Sb.
§ 31a předpisu č. 82/1998Sb.
§ 242 odst. 3 o. s. ř.
Kategorie rozhodnutí:C
Citace rozhodnutí Nejvyššího soudu by měla obsahovat formu rozhodnutí, označení soudu, datum rozhodnutí, spisovou značku, případně údaj o uveřejnění ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek a odkaz na zdroj. Vzor: usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. 11. 2001, sp. zn. 21 Cdo 123/2001, uveřejněné pod č. 11/2003 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, část občanskoprávní a obchodní, dostupné na www.nsoud.cz.
30 Cdo 2768/2017-136


ČESKÁ REPUBLIKA


ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY


Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci žalobce M. S., narozeného XY, bytem v XY, zastoupeného Mgr. Davidem Záhumenským, advokátem, se sídlem v Brně, Krkoškova 748/28, proti žalované České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 932/6, o 247 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 79/2015, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2016, č. j. 55 Co 351/2016-85, takto:

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2016, č. j. 55 Co 351/2016-85, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 23. 4. 2016, č. j. 18 C 79/2015-57, se v rozsahu rozhodnutí o nároku na náhradu nemajetkové újmy v částce 227 000 Kč s příslušenstvím zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.


Odůvodnění:

I. Dosavadní průběh řízení


1. Žalobce se domáhal zaplacení částky 227 000 Kč s příslušenstvím jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu měla vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu spočívajícího v nepřiměřené délce řízení o odstranění stavby, a částky 20 000 Kč s příslušenstvím jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu měla v uvedeném řízení vzniknout vydáním nezákonných rozhodnutí Městského úřadu Nýřany, stavebního úřadu, ze dne 29. 9. 2010, č. j. OVMrá/7739/2010, a Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 11. 1. 2011, č. j. RR/111/11.

2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále také jako „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 23. 5. 2016, č. j. 18 C 79/2015-57, uložil žalované zaplatit žalobci částku 49 500 Kč se zákonným úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z této částku od 12. 8. 2015 do zaplacení (výrok I), zamítl žalobu v části o zaplacení částky 197 500 Kč se zákonným úrokem z prodlení (výrok II) a uložil žalované zaplatit žalobci na náhradu nákladů řízení částku 18 087 Kč (výrok III).

3. Soud prvního stupně přitom vyšel z nesporného skutkového stavu, z něhož k průběhu posuzovaného řízení vyplývá, že dne 12. 4. 2005 žalobce ohlásil stavebnímu úřadu (Obecní úřad Líšťany) drobnou stavbu kolny na nářadí. Stavební úřad žalobci dne 14. 4. 2005 sdělil, že proti provedení drobné stavby v rozsahu uvedeném v ohlášení nemá námitek. Přípisem ze dne 26. 5. 2005 Městský úřad Město Touškov, stavební úřad, vyzval Obecní úřad Líšťany, aby sdělení zrušil, neboť dle místního šetření ze dne 23. 5. 2005 zasahuje stavba kolny do stavby stávající žumpy, o jejímž odstranění je vedeno řízení. Obecní úřad Líšťany přípisem ze dne 31. 5. 2005 žalobci sdělil, že své sdělení ze dne 14. 4. 2005 v celém rozsahu ruší a nadále bude řízení probíhat před Městským úřadem Město Touškov. Podle protokolu o místním šetření ze dne 28. 5. 2005 byla stavba kolny v mezidobí provedena. Přípisem ze dne 7. 6. 2005 stavební úřad vyzval žalobce k okamžitému zastavení prací na stavbě z důvodů shora uvedených. Dne 30. 6. 2005 vydal stavební úřad oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby kolny a dne 27. 7. 2005 přerušil toto řízení pro nutnost vyřešení předběžné otázky spočívající v tom, že stavba zasahuje svým umístěním do stávající stavby žumpy. Usnesením Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 21. 12. 2006 byl určen k projednání a rozhodnutí stavební úřad Městského úřadu Nýřany z důvodu vyloučení všech úředních osob (Městského úřadu Města Touškov). Dne 15. 4. 2010 rozhodl stavební úřad o pokračování řízení. Dne 19. 5. 2010 vyzval stavební úřad žalobce k předložení žádosti o dodatečné povolení stavby ve lhůtě 90 dnů a současně přerušil řízení do doby, kdy bude tato žádost podána nebo kdy marně uplyne stanovená lhůta. Vzhledem k tomu, že žalobce žádost nepodal, oznámil dne 30. 8. 2010 stavební úřad, že v řízení bude pokračováno. Rozhodnutím Městského úřadu Nýřany, stavebního úřadu, ze dne 29. 9. 2010, č. j. OVMrá/7739/2010, bylo žalobci nařízeno odstranění stavby kolny na nářadí. Rozhodnutím ze dne 11. 1. 2011, č. j. RR/111/11, pak Krajský úřad Plzeňského kraje odvolání žalobce zamítl a rozhodnutí o odstranění stavby potvrdil. Proti rozhodnutí krajského úřadu podal žalobce žalobu, kterou Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 28. 3. 2013, č. j. 57 A 3/2011-56, jako nedůvodnou zamítl. Ke kasační stížnosti žalobce Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 22. 5. 2014, č. j. 3 As 71/2013-23, rozsudek krajského soudu pro nezákonnost zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud v Plzni pak rozsudkem ze dne 29. 8. 2014, č. j. 57 A 3/2011-111, zrušil rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 11. 1. 2011, č. j. RR/111/11, o odstranění stavby kolny a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský úřad Plzeňského kraje rozhodnutím ze dne 9. 10. 2014, č. j. RR/3912/14, zrušil rozhodnutí Městského úřadu Nýřany ze dne 29. 10. 2010, č. j. OVMrá/7739/2010, o odstranění stavby kolny a řízení zastavil.

4. Soud prvního stupně v prvé řadě seznal, že na posuzované správní řízení dopadá čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), protože výsledek řízení byl rozhodující pro výkon vlastnického práva žalobce k danému pozemku a jednalo se o právo civilní povahy mající svůj základ ve vnitrostátním právu, přičemž postupoval s odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014 (rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná na www.nsoud.cz). Na posuzované řízení se tak podle soudu prvního stupně uplatní i stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněné pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), a závěry v něm obsažené.

5. Dále na základě provedeného dokazování dospěl k závěru, že v posuzovaném řízení došlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v nepřiměřené délce řízení o odstranění stavby kolny, které trvalo 9 let a 3 měsíce (od 30. 6. 2005 do 9. 10. 2014), a dále k vydání nezákonných rozhodnutí, a to rozhodnutí Městského úřadu Nýřany ze dne 29. 10. 2010, č. j. OVMrá/7739/2010, a rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 11. 1. 2011, č. j. RR/111/11.

6. Soud prvního stupně nesouhlasil s žalovanou, že nelze vycházet z celkové délky řízení, nýbrž je nutno zkoumat jednotlivé dílčí průtahy, neboť by takto mohla být vyloučena jakákoliv odpovědnost státu za sebedelší správní řízení, v němž by správní orgán formálně dodržel všechny dílčí lhůty stanovené pro jednotlivé úkony. Neztotožnil se ani s dalším názorem žalované, že žalobce dostatečně netvrdil vznik nemajetkové újmy, která mu vznikla nesprávným úředním postupem a nezákonnými rozhodnutími, neboť žalobce své povinnosti tvrzení ohledně vzniku nemajetkové újmy dostál, když tvrdil, že byl vystaven dlouhotrvajícímu stresu, který se podílel i na vzniku jeho srdečního onemocnění, což lze přičítat právě nejistotě ohledně výsledku posuzovaného řízení. Soud prvního stupně tedy naznal, že je třeba poskytnout zadostiučinění v peněžité formě.

7. Soud prvního stupně přitom vyšel ze základní částky 15 000 Kč za rok trvání řízení (za první dva roky polovinu), tedy 123 750 Kč za celou dobu řízení. Tuto částku snížil vzhledem ke složitosti řízení a tomu, že věc musel projednávat i Nejvyšší správní soud, o 20 %. Základní částku dále snížil o 20 % pro malý význam řízení pro žalobce, a konečně o dalších 20 % z důvodu přispění žalobce k celkové délce posuzovaného řízení, když navzdory výzvě stavebního úřadu nepodal žádost o dodatečné povolení stavby a nechal tak marně uplynout devadesátidenní lhůtu. Soud prvního stupně tak uzavřel, že žalobci z titulu finančního zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu náleží částka 49 500 Kč spolu se zákonným úrokem z prodlení.

8. Městský soud v Praze jako soud odvolací k odvolání žalobce a žalované napadeným rozsudkem ze dne 2. 11. 2016, č. j. 55 Co 351/2016-85, ve znění opravného usnesení ze dne 9. 5. 2017, č. j. 55 Co 351/2016-107, rozsudek soudu prvního stupně změnil jen tak, že ohledně částky 21 750 Kč s úrokem z prodlení se žaloba zamítá, a ohledně částky 20 000 Kč s úrokem z prodlení a v nákladovém výroku rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, jinak rozsudek soudu prvního stupně potvrdil.

9. Odvolací soud vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně, přitom však poukázal na to, že soud prvního stupně přehlédl, že žalobce fakticky uplatnil dva návrhy, a to náhradu nemajetkové újmy ve výši 20 000 Kč s příslušenstvím jako zadostiučinění za nezákonné rozhodnutí, a zbylou částku s příslušenstvím jako náhradu nemajetkové újmy za nesprávný úřední postup (nepřiměřenou délku řízení). Prvním nárokem se soud prvního stupně v odůvodnění rozsudku vůbec nezabýval, tudíž v této části zamítavého výroku je jeho rozsudek nepřezkoumatelný, a odvolací soud ho proto v této části zrušil a vrátil věc k dalšímu řízení, přičemž tento procesní osud následoval i výrok o náhradě nákladů řízení.

10. Ve vztahu k požadovanému zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou délkou posuzovaného řízení odvolací soud shledal jako správný závěr soudu prvního stupně, že na posuzované řízení, které se týkalo soukromého práva, a to práva na stavbu na svém pozemku, lze v souladu s judikaturou dovolacího soudu uplatnit závěry plynoucí ze Stanoviska, týkající se odškodnění za nepřiměřenou délku řízení dle čl. 6 Úmluvy.

11. Odvolací soud se ztotožnil i se závěrem soudu prvního stupně v tom, že došlo k nesprávnému úřednímu postupu, nepřiměřené délce řízení dle § 13 odst. 1 věty třetí zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“). Proto neměla význam námitka žalované, že bylo rozhodováno ve lhůtách.

12. Při určení výše zadostiučinění na rozdíl od soudu prvního stupně nevycházel z celkové doby řízení 9 let a 3 měsíce. Mělo být totiž zohledněno, že řízení bylo opakovaně přerušeno. Po dobu přerušení řízení neběží lhůty, a nelze proto požadovat po správním orgánu, aby ve věci jednal a rozhodoval. Tudíž tuto dobu zpravidla nelze zahrnout do doby nepřiměřené délky řízení. Tento závěr podle odvolacího soudu potvrzuje rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 954/2014, a proto odvolací soud dovodil, že během přerušení řízení tu zpravidla nebude nesprávný úřední postup, tudíž ani odpovědnost státu. Proto odvolací soud dobu, po kterou bylo řízení přerušeno, do celkové odškodňované doby řízení nezapočítal a vyšel z celkové doby řízení 4 roky a 1 měsíc.

13. I tato doba však byla podle odvolacího soudu nepřiměřená, neboť jak se později ukázalo, správní orgány neměly vést řízení o odstranění stavby vůbec. Za této situace považoval odvolací soud za správné poskytnout žalobci zadostiučinění v penězích. V souladu se Stanoviskem a praxí soudu určil odvolací soud částku 15 000 Kč ročně jako výchozí. Základní výše zadostiučinění tak činila 46 250 Kč. Tuto částku odvolací soud snížil o 10 % z důvodu, že věc byla rozhodována ve více instancích, o dalších 10 % z důvodu složitosti věci a konečně o 20 % z důvodu nižšího významu řízení pro žalobce. Takto upravené výši zadostiučinění odpovídá částka 27 750 Kč.


II. Dovolání a vyjádření k němu

14. Rozsudek odvolacího soudu v rozsahu změny a potvrzení zamítavého výroku rozsudku soudu prvního stupně napadl žalobce (dále též „dovolatel“), zastoupený advokátem, dovoláním.

15. Odvolací soud se podle dovolatele odchýlil od Stanoviska v otázce, zda lze dobu přerušení řízení zahrnout do celkové doby řízení pro účely hodnocení její přiměřenosti nebo výše odškodnění. Dle dovolatele ze Stanoviska plyne, že do doby řízení je v zásadě třeba započítávat i dobu, po níž bylo řízení přerušeno. Dále měl odvolací soud chybovat v určení výše základního zadostiučinění (roční sazby) a aplikace kritérií dle § 31a odst. 3 OdpŠk. Odvolací soud měl také nedodržet svou povinnost své rozhodnutí řádně odůvodnit, když neuvedl, proč je dle něj v zásadě nutné nezapočítávat dobu přerušení řízení do celkové délky řízení.

16. Podle dovolatele tvrzení odvolacího soudu, že v čase, když je řízení přerušeno, nelze po správním orgánu vyžadovat, aby ve věci jednal, nemá oporu v zákoně, když z ustanovení § 65 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, jednoznačně plyne, že správní orgán je naopak povinen jednat, aby došlo k odstranění důvodu přerušení. Stanovisko přitom tvrdí pravý opak a odvolací soud měl vycházet z celkové doby řízení 9 let a 3 měsíce.

17. Dovolatel se dále domnívá, že odvolací soud nesprávně určil základní roční částku zadostiučinění. Dle Stanoviska při stanovení základní částky bude hrát roli zejména celková doba řízení, nikoliv složitost či význam řízení, když tato kritéria se použijí až u následného zvýšení nebo snížení výsledné částky. Délka řízení byla v rozsahu 9 let a 3 měsíce, což odůvodňuje užití základní částky ve výši přinejmenším 20 000 Kč za rok řízení.

18. K chybnému posouzení mělo také dojít při vymezení kritérií pro modifikaci základní částky. Ke kritériu složitosti věci dovolatel uvedl, že ačkoliv státu nelze v zásadě přičítat k tíži prodloužení řízení vzniklé v důsledku povinnosti vypořádat se s opravnými prostředky účastníků řízení, nejsou ospravedlnitelné průtahy vznikající rušením rozhodnutí nižších soudů, zejména pokud jsou jim nadřízenými soudy vytýkány chyby, kterých se dopustily (k čemuž dovolatel poukázal na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 6. 2005, Kubizňáková proti České republice, č. stížnosti 28661/03, odst. 35; rozsudek ze dne 31. 1. 2006, Yurtayev proti Ukrajině, č. stížnosti 11336/02, odst. 41; a rozsudek ze dne 5. 11. 2009, Spas Todorov proti Bulharsku, č. stížnosti 38299/05, odst. 41-44). V daném případě bylo využití opravných prostředků ze strany žalobce adekvátní, jelikož jednotlivé úřady a soudy nebyly schopny ve věci řádně rozhodnout. Neznalost práva ze strany správních orgánů a soudů by přitom neměla jít k tíži žalobce. Naopak se jednalo o důvod, proč zvýšit základní částku odškodnění, když žalobce musel podstoupit zdlouhavé řízení a obrátit se na větší množství úřadů a soudů, aby byl schopen dobrat se spravedlivého řešení své věci.

19. Soudy při posouzení jednání orgánů státu také neměly reflektovat skutečnost až alarmujícího nesprávného úředního postupu orgánů neznalých právo. Jednotlivé orgány nebyly s to řádně aplikovat zákon, nesprávně zahájily a vedly řízení, které nakonec vedlo k vydání nezákonných rozhodnutí.

20. Pochybení se soudy konečně měly dopustit i při posouzení významu řízení pro žalobce jako nižšího, kdy odvolací soud snížil základní částku o 20 %. Žalobce byl vystaven dlouhotrvajícímu stresu, který se i podílel na vzniku jeho srdečního onemocnění a postupem orgánů bylo zároveň zasaženo přesvědčení žalobce o právním státu, když orgány postupovaly dle vlastní libovůle a ignorovaly své zákonné povinnosti po dobu devíti let.

21. Žalovaná se k dovolání vyjádřila tak, že s ohledem na § 65 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve spojení s § 64 odst. 1 tamtéž a § 13 OdpŠk, je nesprávným úředním postupem opožděné provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí, nikoli celková doba řízení. Stavební řízení je upraveno stavebním zákonem a správním řádem, které určují lhůty pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí. Odvolací soud tak měl zkoumat, jestli stavební úřad prováděl úkony nebo vydával rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě a podle toho posoudit odpovědnost žalované za škodu. Odvolací soud tedy namísto toho, aby z dodržení lhůt pro vydání rozhodnutí dovodil absenci odpovědnosti státu za škodu, nezahrnul dobu, po kterou bylo řízení přerušeno, do celkové doby řízení. Právní posouzení odvolacího soudu bylo nesprávné a ve prospěch žalobce.

22. Podle žalované nelze Stanovisko aplikovat na soudní i správní řízení stejným způsobem, přičemž zásadní rozdíl spočívá již v tom, že pro soudní řízení zákon zásadně nestanoví lhůty pro vydání rozhodnutí, zatímco v řízení správním platí pravý opak. Proto nelze ze Stanoviska dovodit požadavek zahrnout do celkové doby trvání správního řízení i dobu, po kterou bylo toto řízení přerušeno. Dále žalovaná poukazuje na to, že žalobce mylně zaměňuje základní částku zadostiučinění a základní částku zadostiučinění za jeden rok řízení, přičemž významu řízení odpovídá určení základní částky při spodní hranici. Postup odvolacího soudu nevybočuje z praxe dovolacího soudu, a pokud má žalobce za to, že měla tato otázka být posouzena jinak, neuvádí k tomu žádné argumenty, přičemž totéž v zásadě konstatuje žalovaná i ve vztahu k nesouhlasu žalobce s aplikací kritérií pro zvýšení či snížení základní částky zadostiučinění.


III. Formální náležitosti dovolání

23. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“

24. Dovolání bylo podáno včas (§ 240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř.


IV. Přípustnost dovolání

25. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.

26. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.

27. Podle § 241a o. s. ř. lze dovolání podat pouze z důvodu, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci (odstavec 1). V dovolání musí být vedle obecných náležitostí (§ 42 odst. 4. o. s. ř.) uvedeno, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu se rozhodnutí napadá, vymezení důvodu dovolání, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání (§ 237 až 238a o. s. ř.) a čeho se dovolatel domáhá (dovolací návrh) (odstavec 2). Důvod dovolání se vymezí tak, že dovolatel uvede právní posouzení věci, které pokládá za nesprávné, a že vyloží, v čem spočívá nesprávnost tohoto právního posouzení (odstavec 3).

28. K nesouhlasu dovolatele s určením výše základní částky odškodnění a posouzením kritérií pro zvýšení nebo snížení základní částky Nejvyšší soud nejprve připomíná svoji konstantní rozhodovací praxi, podle které stanovení formy nebo výše přiměřeného zadostiučinění je především úkolem soudu prvního stupně a přezkum úvah tohoto soudu úkolem soudu odvolacího. Přípustnost dovolání nemůže založit pouhý nesouhlas s výší přisouzeného zadostiučinění, neboť ta se odvíjí od okolností každého konkrétního případu a nemůže sama o sobě představovat otázku hmotného práva ve smyslu § 237 o. s. ř. Dovolací soud při přezkumu výše zadostiučinění v zásadě posuzuje právní otázky spojené s výkladem podmínek a kritérií obsažených v § 31a odst. 3 OdpŠk, přičemž výslednou částkou se zabývá až tehdy, byla-li by vzhledem k aplikaci tohoto ustanovení na konkrétní případ zcela zjevně nepřiměřená. Jinými slovy, dovolací soud posuzuje v rámci dovolacího řízení, jakožto řízení o mimořádném opravném prostředku, jen správnost základních úvah soudu, jež jsou podkladem pro stanovení výše přiměřeného zadostiučinění (tedy např. to, zdali byly splněny podmínky pro snížení přiměřeného zadostiučinění z důvodu obstrukčního chování účastníka, nikoliv již to, zda v důsledku aplikace tohoto kritéria měly soudy přiměřené zadostiučinění snížit o 10 %, o 20 % nebo o 30 %; srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 12. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4462/2009).

29. Přípustnost dovolání ve smyslu § 237 o. s. ř. tak nemůže založit nesouhlas dovolatele s posouzením kritérií složitosti řízení, postupu orgánu veřejné moci a významu řízení pro žalobce [§ 31a odst. 3 písm. b), d) a e) OdpŠk] a se stanovenou procentuální modifikací základní částky, neboť v této části představuje podané dovolání pouhou skutkovou a právní polemiku s důvody napadeného rozhodnutí, aniž by v souladu s ustanovením § 241a odst. 2 a 3 o. s. ř. obsahovalo vymezení předpokladů přípustnosti a dovolacího důvodu či formulovalo právní otázku, při jejímž řešení se měl odvolací soud odchýlit od rozhodovací praxe dovolacího soudu (srov. též usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2394/2013, uveřejněné pod číslem 4/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, či ze dne 31. 3. 2014, sp. zn. 29 NSCR 36/2014). To platí i o polemice dovolatele, zda celková délka posuzovaného řízení s ohledem na všechny okolnosti byla či nebyla extrémní a zda je tak na místě vycházet z vyšší základní částky.

30. Přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř. v této souvislosti nemůže založit ani poukaz dovolatele na následné zrušení vydaných rozhodnutí, neboť pokud uvedenou skutečnost odvolací soud nepovažoval za důvod pro navýšení přiznaného zadostiučinění, nijak se tím neodchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, kdy i podle Stanoviska [část IV c)] „pod pojem nesprávnosti postupu orgánu veřejné moci je třeba zahrnout i takové případy, v nichž dojde ke zrušení rozhodnutí soudu nižšího stupně jen proto, že soud nižšího stupně nerespektoval závazný právní názor soudu vyššího stupně či nález Ústavního soudu (čl. 89 odst. 2 Ústavy), který mu byl z jeho úřední činnosti znám, popř. byl publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu), jak dovodil Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1637/2009. Ve zrušovacím rozhodnutí musí být ale zřetelně uvedeno, že rozhodnutí soudu nižšího stupně je zrušováno právě z důvodu nerespektování právního názoru soudu vyššího stupně. Neodpovídalo by totiž zásadě promptnosti kompenzačního řízení, jestliže by v jeho průběhu muselo být samostatně právně posuzováno, z jakého důvodu bylo dané rozhodnutí zrušeno. Podobným případem je i situace, kdy rozhodnutí soudu nižšího stupně bylo zrušeno výlučně z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti nebo procesní vady soudu nižšího stupně.“ Taková situace přitom v posuzovaném řízení, alespoň podle skutkového stavu, z něhož napadené rozhodnutí vychází, nenastala.

31. Dovolání je přípustné dle § 237 o. s. ř. pro řešení otázky hmotného práva, zda je nutno do celkové doby řízení pro účely hodnocení její přiměřenosti nebo výše odškodnění zahrnout i dobu, po kterou bylo řízení přerušeno, neboť při jejím řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.


V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu

32. Dovolání je důvodné.

33. Podle § 13 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odstavec 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odstavec 2).

34. Podle § 31a Odpšk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu (odstavec 1). Zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo (odstavec 2). V případech, kdy nemajetková újma vznikla nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo § 22 odst. 1 věty druhé a třetí, přihlédne se při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění rovněž ke konkrétním okolnostem případu, zejména k a) celkové délce řízení, b) složitosti řízení, c) jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu, zda využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení, d) postupu orgánů veřejné moci během řízení a e) významu předmětu řízení pro poškozeného (odstavec 3).

35. Podle odvolacího soudu po dobu přerušení řízení neběží lhůty, a nelze proto požadovat po správním orgánu, aby ve věci jednal a rozhodoval, tudíž tuto dobu zpravidla nelze zahrnout do doby nepřiměřené délky řízení. Z toho odvolací soud dovodil, že během přerušení správního řízení tu zpravidla nebude nesprávný úřední postup a ani odpovědnost státu. Proto dobu, po kterou bylo řízení přerušeno (od 27. 7. 2005 do 15. 4. 2010 a dále od 19. 5. 2010 do 30. 8. 2010) do celkové odškodňované doby řízení nezapočítal a vycházel z celkové doby řízení 4 roky a 1 měsíc.

36. Odkázal-li odvolací soud v této souvislosti na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 954/2014, nelze tento odkaz považovat za přiléhavý, neboť v uvedeném rozsudku dovolací soud toliko hodnotil postup soudu, který řízení nepřerušil a na místo toho vyčkával výsledku jiného řízení. Z označeného rozhodnutí však nelze učinit závěr, že dojde-li k přerušení řízení, nemůže být tato doba započítávána do celkové doby řízení pro účely stanovení výše zadostiučinění v penězích.

37. Naopak, již ve Stanovisku (část III. 3) Nejvyšší soud uvedl, že do doby řízení je v zásadě třeba započítávat i dobu, po níž bylo řízení přerušeno. Bude tedy zpravidla započitatelná doba, po níž bylo řízení přerušeno proto, že soud podal návrh Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky, nebo tehdy, jestliže řízení bylo přerušeno v důsledku prohlášení konkurzu na některého z účastníků (§ 263 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení) či pro nutnost vyčkat zjištění okruhu dědiců k posouzení otázky právního nástupnictví po zemřelém účastníkovi řízení (§ 107 odst. 1 věta druhá o. s. ř.). Do celkové doby řízení se započítá i doba, po níž bylo řízení přerušeno v důsledku shodného návrhu účastníků (§ 110 o. s. ř.). Obdobně doba, po níž bylo řízení přerušeno proto, že soud požádal Soudní dvůr Evropských společenství (nyní Soudní dvůr Evropské Unie) o rozhodnutí o předběžné otázce, se do celkové doby řízení započítá, aniž by zde i v předchozím uvedeném případu však šlo o prodloužení řízení přičitatelné státu.

38. V rozsudku ze dne 24. 11. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4923/2009, Nejvyšší soud dovodil, že pro účely posouzení, zda v řízení, které bylo přerušeno nebo ve kterém nebylo možno z jiného důvodu pokračovat, došlo k porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě ve smyslu § 13 odst. 1 věta druhá a třetí OdpŠk, je třeba zkoumat, zda ve vedlejším řízení, které si nečinnost v původním řízení vynutilo, byla věc projednána v přiměřené lhůtě. Pokud tomu tak je, nelze učinit závěr o tom, že by z důvodu jeho nepokračování byla délka původního řízení nepřiměřená. Jestliže však délka vedlejšího řízení přiměřená není, a to z důvodů přičitatelných státu, tj. došlo-li ve smyslu § 13 odst. 1 věta druhá a třetí OdpŠk k porušení práva účastníků vedlejšího řízení na projednání věci v přiměřené lhůtě, promítá se tato skutečnost i do závěru o nepřiměřené délce původního řízení.

39. Lze tedy uzavřít, že odvolací soud postupoval v rozporu se Stanoviskem a tam uvedenou judikaturou dovolacího soudu, pokud se nezabýval tím, zda ve vedlejším řízení byla věc projednána v přiměřené, příp. zákonné lhůtě či zda vůbec byly dány důvody pro jeho iniciování či přerušení hlavního řízení, když si neopatřil ani základní skutková zjištění týkající se předmětu a průběhu tohoto vedlejšího řízení.

40. První přerušení řízení, které se týkalo vyřešení předběžné otázky, zda stavba kolny zasahuje do stavby žumpy, přitom trvalo 5 let, a druhé přerušení řízení, které se týkalo výzvy žalobci, aby předložil žádost o dodatečné povolení stavby, trvalo přes 3 měsíce.

41. Ve vztahu k posouzení přerušení hlavního řízení do vyřešení předběžné otázky je tak právní posouzení celkové délky řízení a její přiměřenosti, jakož i v závislosti na ní stanovené výše peněžitého zadostiučinění nesprávné.

42. V případě druhého přerušení řízení, jehož důvodem byla výzva žalobci k zahájení řízení o dodatečné povolení stavby kolny (k čemuž ovšem, jak tomu alespoň naznačují dosavadní skutková zjištění, žalobce neviděl důvod, což mu bylo následně potvrzeno i výsledkem posuzovaného řízení), se toliko v procesním postupu stavebního úřadu odrazil jeho právní názor na předmět řízení. Není zde tak na místě posuzovat průběh vedlejšího řízení, které se nekonalo, není ovšem ani na místě dobu tohoto přerušení do celkové doby řízení nezapočítávat. I ve vztahu k tomuto přerušení řízení je tak právní posouzení věci odvolacím soudem nesprávné.

43. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.

44. Označí-li žalobci organizační složku nebo organizační složky, které nebyly příslušné za stát jednat, nejde o vadu podání ani o nedostatek podmínky řízení; soud je povinen z úřední povinnosti správnou organizační složku zjistit a začít s ní jednat, aniž by o tom vydával zvláštní usnesení (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 4. 2004, sp. zn. 33 Odo 67/2004). Podle § 6 odst. 3 OdpŠk není-li možno (ve věcech náhrady škody způsobené rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem) určit úřad příslušný podle předchozích odstavců citovaného ustanovení (a k takovým situacím lze přiřadit i tu, v níž by skutkové okolnosti dané věci vedly k určení příslušnosti různých organizačních složek státu), jedná za stát Ministerstvo financí (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2013, sp. zn. 25 Cdo 3495/2012). V nyní posuzované věci se jedná o jeden nárok na zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřeně dlouhým řízením, které s ohledem na dopad čl. 6 odst. 1 Úmluvy bylo posuzováno jako jeden celek, vedeným nejprve před správními úřady, následně před správními soudy a posléze opět před správním úřadem. Vzhledem k uvedeným skutkovým zjištěním by pro fázi řízení před správními orgány bylo podle § 6 odst. 2 písm. b) OdpŠk skutečně příslušné jednat za stát Ministerstvo pro místní rozvoj. Jeho příslušnost za stát jednot ovšem již nelze z citovaného ustanovení dovodit ve vztahu k újmě způsobené nesprávným úředním postupem ve správním soudnictví. Vzhledem k ustanovení § 6 odst. 3 OdpŠk, ustanovení § 21 odst. 5 věty druhé o. s. ř. a výše nastíněným judikaturním závěrům je proto v posuzované věci příslušným úřadem, jednajícím jménem státu, Ministerstvo financí. Jednaly-li soudy za žalovanou s jinou než příslušnou organizační složkou, jedná se o vadu řízení, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (pouze pro úplnost dovolací soud dodává, že uvedený závěr se samozřejmě nevztahuje na nárok na náhradu nemajetkové újmy způsobené nezákonným rozhodnutím).


VI. Závěr

45. Protože dovolání žalobce dovolací soud shledal důvodným a současně shledal, že řízení je zatíženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř., v rozsahu celého žalobního nároku na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3850/2014, uveřejněný pod číslem 37/2015 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), zrušil. Protože minimálně co do zjištěné vady řízení platí důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, také na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud ve stejném rozsahu i toto rozhodnutí a věc podle § 243 odst. 2 o. s. ř. vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení, jak je uvedeno ve výrokové části tohoto rozsudku.

46. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozsudku vyslovenými. Soudy, a to poté, co ve vztahu k nároku na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení začnou jednat s příslušnou organizační složkou, Ministerstvem financí, si nejprve opatří, a to případně i postupem podle § 118a o. s. ř., odpovídající skutková zjištění ve vztahu k vedlejšímu řízení, a poté znovu posoudí přiměřenost celkové délky řízení, a to i se zohledněním skutečností týkajících se průběhu vedlejšího řízení, v závislosti na výsledku tohoto posouzení případně znovu zváží i formu či výši zadostiučinění, přičemž v takovém případě vyjdou ze základní částky stanovené násobkem celkové doby řízení a částky přiznávané za jednotku času řízení v letech či měsících s následným připočtením či odečtením vlivu skutečností vyplývajících z kritérií obsažených v § 31a odst. 3 písm. b) až e) OdpŠk. Výsledná částka peněžitého zadostiučinění pak musí dostát požadavku přiměřenosti kompenzačního prostředku nápravy vzniklé újmě.

47. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne odvolací soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.

V Brně dne 12. 6. 2019



JUDr. Pavel Simon
předseda senátu