Rozhodnutí NS

30 Cdo 5112/2016

citace  citace s ECLI
Soud:Nejvyšší soud
Datum rozhodnutí:01/30/2019
Spisová značka:30 Cdo 5112/2016
ECLI:ECLI:CZ:NS:2019:30.CDO.5112.2016.1
Typ rozhodnutí:USNESENÍ
Heslo:Odpovědnost státu za škodu
Dovolání
Přípustnost dovolání
Dotčené předpisy:§ 13 odst. 1 předpisu č. 82/1998Sb.
§ 243c odst. 3 o. s. ř.
§ 218 o. s. ř.
§ 1 odst. 1 předpisu č. 82/1998Sb.
§ 1 odst. 2 předpisu č. 82/1998Sb.
Kategorie rozhodnutí:C
Citace rozhodnutí Nejvyššího soudu by měla obsahovat formu rozhodnutí, označení soudu, datum rozhodnutí, spisovou značku, případně údaj o uveřejnění ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek a odkaz na zdroj. Vzor: usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. 11. 2001, sp. zn. 21 Cdo 123/2001, uveřejněné pod č. 11/2003 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, část občanskoprávní a obchodní, dostupné na www.nsoud.cz.
30 Cdo 5112/2016-266


USNESENÍ

Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci žalobce E. Š., nar. XY, bytem ve XY, zastoupeného Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem v Praze 1, Opletalova 1417/25, proti žalovaným 1) hlavnímu městu Praha, se sídlem v Praze 1, Mariánské náměstí 2/2, zastoupeného JUDr. Janem Mikšem, advokátem se sídlem v Praze 2, Na Slupi 134/15, a 2) České republice – Ministerstvu vnitra, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o zaplacení částek 152 491,10 Kč s příslušenstvím, 28 109,88 Kč a 3 768 Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 25 C 31/2013, o dovolání žalobce a žalované 2) proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 3. 2015, č. j. 68 Co 502/2014-184, takto:

Dovolání žalobce a žalované 2) se zamítají.


Odůvodnění:

I. Dosavadní průběh řízení


1. Žalobce se domáhá na obou žalovaných společně a nerozdílně zaplacení částky 152 491,10 Kč s příslušenstvím jakožto přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu měla být způsobena oběma žalovanými nepřiměřenou délkou řízení vedeného s žalobcem ve věci porušení tržního řádu hlavního města Prahy (dále jen „hl. m. Prahy“), a dále se domáhá na jednotlivých žalovaných zaplacení částky 28 109,88 Kč a 3 768 Kč jakožto skutečné škody, která mu měla být způsobena v souvislosti s nepřiměřeně dlouhým řízením. Co do skutečné škody požaduje žalobce po žalované 1) zaplacení částky 28 109,88 Kč jakožto nákladů jím vynaložených zejména na právní služby. Na žalované 2) požaduje žalobce zaplacení částky 3 768 Kč jakožto nákladů jím vynaložených na právní služby.

2. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně v posuzované věci rozhodoval částečným rozsudkem o žalobním návrhu na zaplacení částky 152 491,10 Kč s příslušenstvím požadované po obou žalovaných společně a nerozdílně, přičemž rozsudkem ze dne 25. 6. 2014, č. j. 25 C 31/2013-123, žalobě ve vztahu k žalované 1) vyhověl v rozsahu částky 120 000 Kč s příslušenstvím (výrok I) a ve zbylém rozsahu ji zamítl (výrok II), ve vztahu k žalované 2) žalobu zamítl v celém rozsahu (výrok III). O výše uvedených nárocích na náhradu škody ve výši 28 109,88 Kč a 3 768 Kč dosud soud prvního stupně nerozhodoval.

3. Městský soud v Praze jako odvolací soud usnesením ze dne 12. 3. 2015, č. j. 68 Co 502/2014-184, rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.

4. Po skutkové stránce vyšel soud prvního stupně z následujících zjištění. Dne 16. 3. 2005 bylo žalobci oznámeno zahájení řízení podle § 29 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, a to z důvodu, že měl žalobce jakožto podnikatel nabízet zboží z místa, které nebylo v souladu s tehdy účinným tržním řádem, respektive s ustanovením čl. 1 odst. 1 vyhlášky č. 27/1998 Sb., hl. m. Prahy, kterou je vydáván tržní řád. Rozhodnutím živnostenského odboru Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 29. 4. 2005, sp. zn. MHMP-98571/04/C/PE-315, byla žalobci na tomto základě uložena pokuta ve výši 10 000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, na jehož základě bylo uvedené rozhodnutí zrušeno rozhodnutím Ministerstva vnitra ze dne 18. 8. 2005, č. j. VS-753/3-2005, a věc byla vrácena k novému projednání. V rámci nového projednání byla žalobci za porušení tržního řádu hl. m. Prahy uložena rozhodnutím živnostenského odboru Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 9. 1. 2006, č. j. MHMP-98571/04/C/TE-404, pokuta ve výši 30 000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, na jehož základě bylo uvedené rozhodnutí Ministerstvem vnitra zrušeno (rozhodnutím ze dne 17. 5. 2006, č. j. VS-223/3-2006), a věc byla vrácena k novému projednání. V rámci nového projednání byla žalobci za porušení tržního řádu hl. m. Prahy rozhodnutím živnostenského odboru Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 20. 7. 2006, č. j. MHMP-985104/C/TE-479, opětovně uložena pokuta ve výši 30 000 Kč. Toto rozhodnutí nebylo zrušeno na základě odvolání žalobce, které bylo Ministerstvem vnitra zamítnuto (rozhodnutím ze dne 10. 10. 2006, č. j. VS-718/3-2006), nýbrž na základě správní žaloby žalobce podané u Městského soudu v Praze (rozsudkem ze dne 29. 12. 2009, č. j. 7 Ca 359/2006-55). V rámci nového projednání byla žalobci za porušení tržního řádu hl. m. Prahy uložena rozhodnutím živnostenského odboru Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 18. 2. 2011, č. j. MHMP-98571/10/C/PE-1197, pokuta ve výši 20 000 Kč. Toto rozhodnutí nebylo zrušeno na základě odvolání žalobce, které bylo Ministerstvem vnitra zamítnuto (rozhodnutím ze dne 20. 7. 2011, č. j. MV56576-2/VS-2001), přičemž v době rozhodování soudu prvního stupně dosud nebylo rozhodnuto ani o žalobcem podané správní žalobě. Předmětné rozhodnutí o porušení tržního řádu hl. m. Prahy nabylo právní moci dne 21. 7. 2011. V téže věci porušení tržního řádu hl. m. Prahy žalobcem bylo souběžně vedeno také druhé řízení (zahájeno dne 27. 5. 2005), v něm vydané obdobné rozhodnutí bylo Magistrátem hl. m. Prahy zrušeno a duplicitní řízení bylo zastaveno (rozhodnutím ze dne 8. 9. 2005, č. j. MHMP- 135368,87305/04/C/TE-329). Soud prvního stupně dospěl k závěru, že uvedené skutečnosti představují dostatečný skutkový podklad pro rozhodnutí o žalobním návrhu směřujícím na náhradu nemajetkové újmy, a proto pro nadbytečnost neprovedl některé žalobcem navržené důkazy (korespondenci s Veřejným ochráncem práv v jeho věci, tržní řád hl. m. Prahy v rozhodném znění, odpověď Magistrátu hl. m. Prahy na žalobcovu žádost o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, či usnesení Nejvyššího správního soudu, jimž byl odmítnut návrh žalobce na zrušení příloh 1 a 2 tržního řádu).

5. Po právní stránce vyšel soud prvního stupně ze závěru, že předmětné řízení o uložení sankce bylo zahájeno dne 16. 3. 2005, kdy se žalobce stal jeho účastníkem, přičemž toto řízení dosud s ohledem na soudní přezkum posledního pravomocného rozhodnutí vydaného ve věci nebylo orgány veřejné moci konečným způsobem vyřešeno. Řízení tedy v době rozhodování soudu prvního stupně trvalo 9 let a 1 měsíc, což soud prvního stupně nepovažoval s ohledem na složitost věci za přiměřené. Tím v posuzované věci došlo k porušení žalobcova práva na vydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě, čímž byl založen nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění soud prvního stupně vyšel ze stanoviska občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněného pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), přičemž konstatoval, že co do složitosti případu sice řízení opakovaně probíhalo před několika instancemi (odvolacím orgánem a správním soudem), řešené otázky však nebyly skutkově ani právně složité. Žalobci nelze přičítat k tíži chování, kterým by předmětné řízení prodlužoval, naopak z učiněných zjištění plyne, že se na délce řízení významně podílelo opakované rušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně pro nepřezkoumatelnost či procesní vady. Význam řízení pro žalobce považoval soud prvního stupně za standardní, respektive nezvýšený ani nesnížený. Z těchto důvodů dospěl soud prvního stupně k závěru, že je namístě poskytnutí přiměřeného zadostiučinění v penězích, a to ve výši 120 000 Kč, která představuje součin základní částky 15 000 Kč za rok a doby 9 let s polovičním snížením v průběhu prvních dvou let. V druhé rovině se soud prvního stupně zabýval otázkou, které z žalovaných v posuzované věci uložit povinnost přiměřené zadostiučinění v penězích poskytnout, a to s ohledem na to, že se na nepřiměřené délce řízení podílely jak orgány územního samosprávného celku v samostatné působnosti (řízení o přestupku podle § 29 odst. 1 zákona o hl. m. Praze), tak orgány státu v rámci výkonu své působnosti (odvolací řízení u Ministerstva vnitra a soudní přezkum před Městským soudem v Praze). Soud prvního stupně přitom vyšel ze závěru, že řízení ve věci žalobce je pro účely odškodnění nutno posuzovat jako celek, respektive postupy jednotlivých orgánů (ať již orgánů územní samosprávy či státních orgánů) zakládají jeden nárok na náhradu nemajetkové újmy, a dále ze závěru, že jedná-li se o jeden nárok na náhradu nemajetkové újmy, odpovídá zásadě jednoduchosti kompenzačního procesu stav, kdy povinným vůči poškozenému je pouze jediný subjekt, a to ten, jehož orgány vystupovaly v předmětném řízení v prvním stupni – v tomto případě žalovaná 1). Toto řešení soud prvního stupně považoval za logické vyústění situace, kdy nelze jednoznačně určit podíl, v jakém se na nepřiměřené délce řízení podílel stát a územní samosprávný celek. Z těchto důvodů soud prvního stupně zamítl nárok žalobce směřující vůči státu, přičemž uzavřel, že hl. m. Praze náleží ve vztahu ke státu právo na regresní úhradu podle § 24 OdpŠk.

6. Po skutkové stránce vyšel odvolací soud ze zjištění soudu prvního stupně.

7. Po právní stránce se odvolací soud neztotožnil se závěry soudu prvního stupně ohledně subjektu, který má v posuzované věci odpovídat za nepřiměřenou délku řízení. Dle odvolacího soudu nelze z úpravy obsažené v zákoně č. 82/1998 Sb. (§ 1 odst. 1, § 5, § 13 odst. 1, § 22, § 24, § 31a) dovodit, že by v řízení, které bylo vedeno jak orgány územního samosprávného celku v samostatné působnosti, tak státními orgány (odvolací orgán a správní soud) mohl odpovídat jediný subjekt. Dle odvolacího soudu je v zákoně č. 82/1998 Sb. upravena odpovědnost územního samosprávného celku a státu samostatně, přičemž nelze dovodit spojitost či vzájemnou zastupitelnost této odpovědnosti. Pokud soud prvního stupně vyšel v posuzované věci z výlučné odpovědnosti územního samosprávného celku jakožto žalované 1), fakticky tím nezkoumal existenci podmínek vzniku odpovědnosti státu jakožto žalované 2), čímž učinil své právní posouzení věci nesprávným. Dle odvolacího soudu je v posuzované věci namístě posoudit, kdo a v jaké míře se na vzniku nesprávného úředního postupu (nepřiměřené délky řízení) podílel.


II. Dovolání a vyjádření k němu

8. Usnesení odvolacího soudu napadli dovoláním žalobce a žalovaná 2).

9. Žalobce napadl usnesení odvolacího soudu v celém rozsahu, přičemž v dovolání uplatnil následující dovolací důvody.

10. Odvolací soud nesprávně právně posoudil otázku, který subjekt je odpovědný za nemajetkovou újmu vzniklou nesprávným úředním postupem spočívajícím v nepřiměřené délce řízení v případě, kdy v prvním stupni správního řízení rozhodoval orgán v samostatné působnosti, odvolací řízení bylo vedeno před státním orgánem v rámci výkonu státní správy a následně bylo vydané rozhodnutí předmětem přezkumu v rámci správního soudnictví. Dle žalobce není zřejmé, zda v případě potenciální odpovědnosti vícero subjektů posuzovat řízení jako jednotlivé úseky, nebo jako jeden celek. Dle žalobce má být řízení i v tomto případě posuzováno jako celek, přičemž za správný označuje přístup soudu prvního stupně – tedy odpovědnost jednoho subjektu, a to v tomto případě žalované 1), – se kterým se odvolací soud neztotožnil. Přípustnost dovolání ohledně dané otázky spatřuje žalobce v tom, že se jedná o otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena.

11. Odvolací soud podle žalobce nesprávně právně posoudil i otázku způsobu stanovení výše přiměřeného zadostiučinění v penězích tím, že v odůvodnění svého usnesení konstatoval, že „shledá-li eventuálně soud prvního stupně nárok žalobce na poskytnutí peněžitého plnění za vzniklou nemajetkovou újmu (byť částečně) opodstatněným, velmi pečlivě se vypořádá s výší žádaného plnění mj. při vědomí toho, že samotná žalobci uložená sankce nepřevyšovala výši několika desítek tisíc korun“. Dle žalobce není dle judikatury dovolacího soudu pro stanovení výše přiměřeného zadostiučinění v penězích výše hrozící sankce relevantní, respektive základním kritériem pro výpočet je délka řízení, přičemž následně je třeba přihlédnout také ke kritériím upraveným v ustanovení § 31a odst. 3 OdpŠk, mezi kterými výše hrozící sankce obsažena není. Žalobce připouští, že se jedná pouze o kritéria demonstrativní, neshledává však důvod, proč by k těmto kritériím mělo přistoupit kritérium výše hrozící sankce. Dle žalobce přitom nelze na výši hrozící sankce zredukovat ani význam řízení pro poškozeného jakožto jednoho z kritérií podle § 31a odst. 3 OdpŠk. Význam řízení pro poškozeného spočívá dle žalobce jednak (v objektivní rovině) v povaze řízení, kdy některá řízení jsou považována za pro poškozeného významnější [typicky se jedná o trestní řízení, jejichž povahu podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) sdílí také správní trestání], a jednak (v subjektivní rovině) na jiných skutečnostech, které musí poškozený tvrdit a prokazovat. V posuzované věci žalobce tvrdil zvýšený význam řízení pro jeho osobu, přičemž v rámci řízení před soudem prvního stupně ani jedna z žalovaných jeho tvrzení nezpochybnila, respektive neargumentovala sníženým významem řízení pro žalobce jakožto poškozeného. Dle žalobce tedy dosavadní průběh řízení sníženému významu řízení pro žalobce nesvědčí, a pokud odvolací soud k tomuto závěru při formulaci svého závazného právního názoru dospěl, dopustil se nepřípustného aktivismu, čímž porušil žalobcovo právo na spravedlivý proces (rovnost zbraní). Přípustnost dovolání ohledně dané otázky spatřuje žalobce v tom, že se odvolací soud při jejím řešení odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, a to od Stanoviska, rozsudku „ze dne 20. 4. 2011“ (správně ze dne 21. 10. 2010, pozn. Nejvyššího soudu), sp. zn. 30 Cdo 3026/2009, a rozsudku ze dne 29. 6. 2011, sp. zn. 30 Cdo 765/2010.

12. Dále žalobce namítá jako vadu řízení, že odvolací soud se v rámci odůvodnění svého usnesení zabýval pouze otázkou subjektu odpovědného za nemajetkovou újmu, nikoli již otázkou výše přiměřeného zadostiučinění. V odstavci výše uvedené konstatování ohledně výše sankce udělené žalobci proto žalobce považuje za překvapivé a nepředvídatelné, a tím také nepřezkoumatelné.

13. Dále žalobce namítá, že rozvrh práce, jímž je určováno přidělování případů jednotlivým senátům odvolacího soudu, je v rozporu s požadavky, které jsou na něj kladeny v judikatuře Ústavního soudu. V tom žalobce odkázal na nález ze dne 2. 6. 2011, sp. zn. II. ÚS 3213/10, a nález ze dne 18. 10. 2001, sp. zn. III. ÚS 29/01.

14. Konečně žalobce namítá rovněž jako vadu řízení, že se odvolací soud řádně nevypořádal se změnou žaloby, kterou žalobce navrhl v průběhu odvolacího řízení. Namísto příkazu soudu prvního stupně, aby v rámci nového projednání věci rozhodl o změně žaloby, se dle žalobce měl odvolací soud změnou žaloby sám zabývat.

15. K dovolání žalobce se vyjádřila žalovaná 1) a 2).

16. Žalovaná 1) ve svém vyjádření konstatovala, že z právní úpravy obsažené v zákoně č. 82/1998 Sb. nelze dovozovat spojitost či zastupitelnost odpovědnosti státu a odpovědnosti územních samosprávných celků podle tohoto zákona. Dle žalované 1) je zákonem výslovně upravena pouze odpovědnost státu za výkon tzv. přenesené působnosti orgány územních samosprávných celků, nikoli však odpovědnost územních samosprávných celků za výkon působnosti státních orgánů. Z úvodních ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. pak plyne, že žalovaná 1) může nést odpovědnost pouze za škodu či nemajetkovou újmu, kterou „způsobila“, nikoli za škodu či nemajetkovou újmu, na jejíž vznik nemá žádný vliv. Z těchto důvodů není dle žalované 1) možné dovodit, že by v řízení, které probíhalo jednak před územním samosprávným celkem v samostatné působnosti a jednak před státními orgány, mohl za nemajetkovou újmu vzniklou v důsledku nepřiměřeně dlouhého řízení odpovídat jediný subjekt bez ohledu na to, kdo nepřiměřenou délku řízení způsobil. Ve vztahu k druhému žalobcem uplatněnému dovolacímu důvodu se žalovaná 1) vymezila vůči jeho přípustnosti. Dle žalované 1) nelze z konstatování odvolacího soudu ohledně výše sankce hrozící žalobci dovozovat, že by měl soud prvního stupně při případném opakovaném hodnocení výše přiměřeného zadostiučinění vycházet výlučně z tohoto hlediska. To dle žalované 1) plyne z dikce napadeného usnesení užívajícího výraz „mimo jiné“, že nevylučuje, aby soud prvního stupně při opakovaném posuzování této otázky vyšel také z jiných hledisek. Výše hrozící sankce je dle žalované 1) pouze jedním z těchto hledisek, které by však v řízení o uložení peněžité sankce mělo především určovat význam řízení pro žalobce. Žalovaná 1) však odmítá závěr žalobce, že by tím mělo docházet ke ztotožnění výše hrozící sankce s významem řízení pro poškozeného. Dle žalované 1) odvolací soud předmětným konstatováním pouze obrací pozornost soudu prvního stupně k dílčí otázce, se kterou se soud prvního stupně dostatečně nevypořádal, aniž by z něj bylo možné vyvozovat závěry, které mu přisuzuje žalobce.

17. Žalovaná 2) ve svém vyjádření v první řadě odkázala na obsah svého dovolání (viz níže). K druhému dovolacímu důvodu uplatněnému žalobcem (odst. 11 tohoto usnesení) konstatovala, že výši sankce, která žalobci hrozila, lze jednoznačně označit za skutečnost ovlivňující význam předmětu řízení pro žalobce. V této souvislosti odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 10. 2012, sp. zn. 30 Cdo 3412/2011, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014.

18. Žalovaná 2) napadla usnesení odvolacího soudu v celém rozsahu, přičemž v dovolání uplatnila následující dovolací důvod.

19. Odvolací soud podle žalované 2) nesprávně právně posoudil otázku, zda lze dělit odpovědnost za újmu způsobenou nepřiměřenou délkou řízení v případě, že v prvním stupni správního řízení rozhodovaly orgány územního samosprávného celku v samostatné působnosti a v odvolacím řízení rozhodoval státní orgán. Žalovaná 2) se přitom zcela ztotožnila se závěry soudu prvního stupně, dle kterého má být v souladu se zásadou jednoduchosti kompenzačního řízení odpovědným pouze jeden subjekt, a to ten, jehož orgány bylo vedeno řízení v prvním stupni, tedy v tomto případě žalovaná 1) jakožto územní samosprávný celek. Případný podíl státního orgánu na vzniku nemajetkové újmy v rámci řízení o opravných prostředcích lze dle žalované 2) řešit prostřednictvím práva územního samosprávného celku na regresní úhradu podle § 24 OdpŠk. Přípustnost dovolání ohledně dané otázky spatřuje žalovaná 2) v tom, že se jedná o otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena.

20. K dovolání žalované 2) se vyjádřila žalovaná 1), která co do důvodnosti dovolání žalované 2) uplatnila shodnou argumentaci jako ve svém vyjádření k dovolání žalobce, tedy zejména že z právní úpravy obsažené v zákoně č. 82/1998 Sb. nelze dovozovat spojitost či zastupitelnost odpovědnosti státu a odpovědnosti územních samosprávných celků podle tohoto zákona, respektive že nemá nést odpovědnost za výkon působnosti státních orgánů.


III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání

21. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.

22. Dovolání bylo jak v případě žalobce, tak v případě žalované 2) podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř. a § 241a odst. 2 o. s. ř.


IV. Přípustnost dovolání

23. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.

24. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.

25. Dovolání žalobce není přípustné pro řešení otázky způsobu stanovení výše přiměřeného zadostiučinění v penězích. Z odůvodnění dovoláním napadeného usnesení plyne, že odvolací soud založil své rozhodnutí na jediném důvodu, a to na nesprávném určení subjektu odpovídajícího v posuzované věci za nemajetkovou újmu. K otázce stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se odvolací soud, jak plyne z obsahu odůvodnění napadeného usnesení, vyjádřil až nad rámec důvodů rozhodnutí, aniž by správnost závěrů soudu prvního stupně ohledně řešení této otázky jednoznačně zpochybnil. Lze tedy mít za to, že nesprávné vyřešení této otázky odvolací soud ke zrušení rozhodnutí soudu prvního stupně nevedlo a na vyřešení této otázky tedy rozhodnutí odvolacího soudu ve smyslu § 237 o. s. ř. nezávisí (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 6. 5. 2014, sp. zn. 30 Cdo 398/2014). Z toho důvodu nemohl Nejvyšší soud přihlédnout ani k námitce žalobce týkající se neúplného právního posouzení jeho nároku stran výše přiměřeného zadostiučinění (odst. 12 tohoto usnesení).

26. Dovolání žalobce a žalované 2) je však přípustné pro řešení otázky, zda může za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou řízení v případě, kdy v prvním stupni bylo předmětné řízení vedeno orgánem územního samosprávného celku v samostatné působnosti, jehož rozhodnutí bylo následně přezkoumáváno státními orgány, odpovídat výlučně územní celek, neboť se jedná o otázku, která dosud nebyla v rozhodování dovolacího soudu vyřešena.


V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu

27. Dovolání není důvodné.

28. Nejvyšší soud předesílá, že s ohledem na omezení dovolacího přezkumu dané uplatněným dovolacím důvodem, nemohl přezkoumávat dvě předběžné otázky, které jsou pro rozhodnutí v této věci zásadní, a to zda skutečně Magistrát hl. m. Prahy při rozhodování o správním deliktu postupoval v rámci samostatné působnosti, a zda nárok na náhradu nemajetkové újmy způsobený tím, že řízení o správním deliktu probíhalo déle, než by bývalo mělo, je jediným nárokem.

29. Podle § 1 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu státní moci.

30. Podle § 1 odst. 2 OdpŠk územní samosprávné celky odpovídají za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci svěřené jim zákonem v rámci samostatné působnosti (dále jen „územní celky v samostatné působnosti“).

31. Podle § 1 odst. 3 OdpŠk stát a územní celky v samostatné působnosti hradí za podmínek stanovených tímto zákonem též vzniklou nemajetkovou újmu.

32. Podle § 3 odst. 1 písm. c) OdpŠk stát odpovídá za škodu, kterou způsobily orgány územních samosprávných celků, pokud ke škodě došlo při výkonu státní správy, který na ně byl přenesen zákonem nebo na základě zákona (dále jen „územní celky v přenesené působnosti“).

33. Podle § 13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.

34. Podle § 22 odst. 1 OdpŠk územní celky v samostatné působnosti odpovídají za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.

35. Jedním z důvodů přijetí nové zákonné úpravy odpovědnosti za újmu způsobenou výkonem veřejné moci v zákoně č. 82/1998 Sb. bylo rozlišení odpovědného subjektu. Předchozí úprava v zákoně č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, totiž směřovala vždy k odpovědnosti státu. Nová úprava již rozlišuje situace, kdy za újmu odpovídá stát a kdy územní samosprávný celek jako subjekt od státu odlišný. Důvodová zpráva k zákonu č. 82/1998 Sb. k tomu výslovně uvádí: „V souvislosti s uplatněním principu samosprávy v našem právním řádu přestal být stát výhradním nositelem veřejné moci. Podle čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky jsou územní samosprávné celky územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Při přípravě nové právní úpravy náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci bylo třeba přihlédnout k těmto skutečnostem a koncipovat návrh tak, aby odpovědnost dopadala nejenom na stát, ale i na subjekty územní samosprávy.“

36. Uvedené se promítlo do zákonné úpravy v § 1 odst. 1 a § 2 OdpŠk, který důsledně rozlišuje mezi odpovědností státu za újmu způsobenou při výkonu státní moci a odpovědností územního celku za újmu způsobenou při výkonu veřejné moci svěřené mu zákonem v rámci samostatné působnosti.

37. Pokud tedy dospěl odvolací soud k závěru, že za jedinou újmu nemůže nést odpovědnost výlučně jen územní celek v situaci, kdy se na jejím vzniku nesprávným úředním postupem měly podílet i orgány státu, je jeho právní posouzení dané otázky správné. Tomu ostatně odpovídá nejen úprava v § 1 odst. 1 a § 2 OdpŠk, ale i navazující samostatné úpravy odpovědnosti za újmu způsobenou nesprávným úředním postupem v § 13 odst. 1 a § 22 odst. 1 OdpŠk.

38. S ohledem na přípustnost dovolání se Nejvyšší soud zabýval otázkou, zda bylo řízení postiženo vadami, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§ 242 odst. 3 o. s. ř.) a danou otázku v této fázi řízení zodpověděl záporně.

39. Předně předpokladem zohlednění vad řízení ve smyslu § 242 odst. 3 o. s. ř. je okolnost, že mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Tento předpoklad nesplňuje žalobcem povšechně namítaný rozpor rozvrhu práce Městského soudu v Praze s nálezovou judikaturou Ústavního soudu za situace, kdy dovoláním napadl kasační rozhodnutí odvolacího soudu, jež bylo Nejvyšším soudem shledáno věcně správným. Ani jiný senát Městského soudu v Praze totiž správně nemohl vyřešit dovoláním předloženou právní otázku jinak. Nadto žalobcem namítaná vada v obsazení soudu z obsahu spisu nevyplývá a z uplatněné námitky ani není zřejmé, v čem konkrétně by měla spočívat. Stejně tak uvedený předpoklad nesplňuje námitka směřující proti tomu, jak odvolací soud naložil s návrhem žalobce na připuštění změny žaloby v situaci, kdy o něm ještě bude rozhodováno soudem prvního stupně.


VI. Závěr


34. 40. Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší soud k závěru, že dovolání žalobce a žalované 2) nejsou důvodná, a proto je podle § 243d písm. a) o. s. ř. zamítl.

41. Obiter dictum Nejvyšší soud dodává, že by se soud prvního stupně měl v dalším řízení zabývat následujícími otázkami, které dosud řádně nezodpověděl.

42. Především jde o otázku, zda jde v žalobcově případě o nárok na náhradu nemajetkové újmy způsobené mu nepřiměřenou délkou řízení, které v sobě zahrnuje jak řízení před Magistrátem hl. m. Prahy, tak přezkumné řízení správní a konečně soudní řízení správní, neboť jen v takovém případě lze uvažovat o jediném nároku na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014). V této souvislosti je zásadní odpověď na otázku, zda lze vedené řízení podřadit pod věcnou působnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, publikované ve Sbírce zákonů pod číslem 209/1992 Sb. (dále též „Úmluva“), a to s přihlédnutím k judikatuře ESLP (např. rozsudek ESLP ze dne 8. 6. 1976, ve věci Engel a další proti Nizozemsku, stížnost č. 5100/71, rozsudek ESLP ze dne 2. 9. 1998, ve věci Lauko proti Slovensku, stížnost č. 26138/95, rozsudek ESLP ze dne 2. 9. 1998, ve věci Kadubec proti Slovensku, stížnost č. 27061/95). Pouze totiž v případě, kdy řízení jako celek spadá do rozsahu věcné působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy, lze uvažovat o právu na přiměřenost jeho délky (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 1273/2016, uveřejněný pod číslem 17/2019 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).

43. Pokud by soudy nižších stupňů odpověděly uvedenou otázku kladně, musí zvážit, která organizační složka je oprávněna jménem státu jednat v situaci, kdy se na vzniku nemajetkové újmy měly podílet jak správní orgány, tak správní soudy (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 1273/2016).

44. Vedle toho by musely soudy nižších stupňů uvážit, zda by v uvedeném případě odpovídaly územní celek a stát za způsobenou újmu solidárně, nebo zda by zde byly důvody pro rozhodnutí o jejich samostatné odpovědnosti vzhledem k jejich podílu na vzniku újmy (např. s přihlédnutím k délce doby, po kterou řízení probíhalo před Magistrátem hl. m. Prahy na straně jedné a před státními orgány na straně druhé).

45. Jestliže soudy nižších stupňů dospějí k závěru, že žalobce neměl právo na náhradu nemajetkové újmy za nepřiměřenou délku posuzovaného řízení jako celku, bude zřejmé, že žaloba trpí vadou, neboť v ní žalobce jednou částkou uplatňuje náhradu nemajetkové újmy plynoucí z několika nároků se samostatným skutkovým základem (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014). V návaznosti na odstranění vad žaloby by pak soudy musely zvážit, které organizační složky státu jsou jeho jménem oprávněny v řízení jednat.

46. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.

47. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.


V Brně dne 30. 1. 2019


JUDr. Pavel Simon
předseda senátu